1. introducció i antecedents
El proppassat 23 de febrer de 2025 Alemanya va estrenar una nova versió del seu sistema electoral. La idea essencial continua essent la d’un sistema mixt compensatori: Cada elector dona dos vots; en el primer opta entre diversos candidats individuals que competeixen per un sol escó a nivell local; en el segon vot l’elector opta entre diverses llistes de partit. Els segons vots serveixen per a veure quants n’obté cada partit (en cada Land) i repartir la totalitat d’escons de la cambra entre els diferents partits (i després entre els diferents Länder) en proporció als vots obtinguts.
En relació amb això, cal tenir en compte que a la pràctica la major part dels candidats individuals locals estan adscrits a algun partit. En aquest context pot passar —i sovint passa— que el nombre d’escons obtinguts per un partit mitjançant els primers vots en els diferents districtes és superior al que li correspon en tot el país segons els segons vots.
Davant d’una situació d’aquest aquest tipus, inicialment s’optava per admetre simplement aquests escons de més (Überhangmandate). Això comportava que la cambra tingués més escons del previst. Però el més greu és que també comportava una desviació respecte a la proporcionalitat entre els nombres de vots (de llista) i d’escons obtinguts pels diferents partits. Davant d’això, el 2013 es va optar per restaurar la proporcionalitat tot augmentant (encara més) la mida de la cambra fins que el repartiment proporcional dels escons arribés a incloure tots els que cada partit havia obtingut mitjançant els primers vots.
A la pràctica, això comportava un augment considerable de la mida de la cambra. Amb 299 escons de districte i una intenció inicial de 598 escons en total, el 2013 es va haver d’arribar a 631 escons i el 2017 van ser 709. Fins i tot després d’una norma que relaxava el requeriment de proporcionalitat, el 2021 la cambra va augmentar fins a 735 escons (i la llei de 2013 n’hauria donat 785).
2. La llei de 2023
Davant d’això, el març de 2023 es va adoptar un nou procediment [1] que aconsegueix controlar la mida de la cambra tot mantenint la proporcionalitat desitjada.
En termes generals, la idea és no concedir els escons supernumeraris. Més concretament, si el nombre de districtes guanyats per un partit és superior al nombre d’escons que li determinen els vots de llista, llavors només reben escó els candidats locals d’aquell partit que, a més de superar els seus contrincants de districte, també superen, en percentatge de vots obtinguts, els seus companys de partit que han guanyat en altres districtes. D’altra banda, això es fa per separat en cada Land: En cadascun d’ells i per a cada partit, es forma una llista ordenada que comença amb els candidats locals d’aquell partit que han guanyat en el seu districte, ordenats segons el percentatge de vots obtinguts; la llista continua després amb la que aquell partit ha presentat en aquell Land. Fet això, en cada Land i per a cada partit resulten elegits els candidats que encapçalen aquesta “llista combinada” fins al nombre que hagi determinat la regla de repartiment proporcional.
A més d’això, la nova llei de 2023 introdueix un altre element que actua en el sentit de disminuir la freqüència amb què ocorren els escons supernumeraris: Tot mantenint els 299 escons de districte, la mida desitjada de la cambra s’augmenta a 630 escons (en lloc dels 598 que tenien com a objectiu les lleis precedents).
Si ens referim a aquests 630 escons com a mida “desitjada” és perquè la nova llei manté una clàusula que encara pot comportar alguns escons supernumeraris: Si un partit obté una majoria absoluta de vots i el procediment de repartiment d’escons no resulta en una majoria absoluta, llavors a aquest partit se li assignen tants escons suplementaris com calgui per a arribar a una majoria absoluta. Aquesta clàusula té sentit des del moment que el repartiment dels escons es fa mitjançant la regla de Sainte-Laguë, la qual (a diferència de D’Hondt) no garanteix que una majoria absoluta de vots es tradueixi sempre en una majoria absoluta d’escons.
També hi ha una novetat en el cas que un escó de districte és guanyat per un candidat independent, és a dir, no adscrit a cap partit. Com ja estava establert, en aquest cas el candidat en qüestió rep sempre l’escó en qüestió. La novetat és que ara s’estipula que el recompte de vots de llista ha d’excloure els dels electors que han donat el seu primer vot a dit candidat independent victoriós. Això té sentit perquè altrament aquests electors estarien obtenint més representació del compte: d’una banda per via del representant local, i d’altra banda per via de la llista de partit. Això no passa amb els candidats locals de partit i els seus electors perquè en aquest cas els candidats guanyadors són inclosos en la llista combinada de partit que s’utilitza per a assignar els escons en el nombre que s’ha determinat a partir dels vots de llista.
Finalment, també cal destacar que la llei de 2023 manté la barrera electoral del 5%, és a dir, la clàusula segons la qual només entren en el repartiment proporcional els partits que obtenen almenys el 5% dels vots de llista de tot el territori federal.
3. La sentència de 2024
Un cop publicada, la llei que acabem de resumir va ser recorreguda davant el tribunal constitucional federal (Bundesverfassungsgericht) per part de diverses formacions polítiques, a saber, la coalició formada per la Christlich Demokratische Union (CDU) i la Christlich-Soziale Union (CSU), així com el partit Die Linke i altres grups d’individus. La CDU/CSU es queixava d’una banda pel fet que alguns districtes poden quedar-se sense representant “directe”. D’altra banda, tant la CDU/CSU com Die Linke assenyalaven que el requisit d’arribar almenys al 5% podia deixar sense representació molts electors. En relació amb això, també es van expressar queixes pel fet que la nova llei havia suprimit una clàusula (Grundmandatsklausel) que establia una via alternativa per a entrar en el repartiment dels escons, a saber, haver guanyat l’escó local en almenys tres districtes. El tribunal va donar la seva resposta en una sentència que va ser publicada el 30 de juliol de 2024 [2].
En relació amb la primera qüestió, va dictaminar que el fet que alguns districtes no obtinguin cap representant “directe” no vulnera pas la Llei Fonamental (Grundgesetz, que juga el paper de constitució). En canvi, en relació amb la barrera del 5% el tribunal sí que va estimar que el nou procediment incompleix la Llei Fonamental.
Concretament, la sentència dictamina que la barrera electoral del 5% en tot el territori federal és contrària a la constitució en tant que constitueix un greuge comparatiu per als votants dels partits que són exclosos del repartiment per no arribar al 5% però que altrament obtindrien escons. En consonància amb aquest dictamen, requereix al legislador que revisi la qüestió de la barrera electoral de manera que no vagi més enllà del que és necessari per a un bon funcionament del parlament. Finalment, estableix que mentre no es faci aquesta revisió es mantingui la via alternativa d’haver guanyat tres escons de districte.
4. Les eleccions de 2025 i les perspectives de futur
Els resultats de les proppassades eleccions demostren que efectivament la barrera del 5% constitueix un greuge comparatiu important. Concretament, els partits que ara no obtenen cap escó i sense la barrera n’haurien obtingut algun totalitzen 6.181.001 vots de llista i 85~escons, els quals valors corresponen a un 13,5% dels respectius totals. Entre aquests partits destaquen la Bündnis Sahra Wagenknecht (BSW), amb 2.468.670 vots que donarien dret a 31 escons, i el Freie Demokratische Partei (FDP), amb 2.148.878 vots i 27 escons. També és de notar que barrera del 5% no està lluny d’afectar algun dia la Christlich-Soziale Union (CSU), que es presenta només al Land de Baviera i aquesta vegada ha obtingut el 5,97% dels vots de llista de tot el territori federal; aquest percentatge s’ha traduït en 44 escons, que han estat tots ells de districte. Així doncs, en aquestes eleccions hi ha milions d’electors que han estat discriminats en el sentit que els seus vots no s’han traduït en cap escó tot i que en proporció els hi correspondria un total de 85 escons. Per tant, el parlament que ha resultat deixa bastant a desitjar pel que fa la seva representativitat.
Les figures 1a–c adjuntes il·lustren aquesta deficiència del sistema vigent així com la millor representativitat que s’obtindría si no s’apliqués cap barrera electoral. Els diferents sectors que apareixen en aquestes figures corresponen a diferents partits. En la figura 1a hi apareixen tots els partits que haurien obtingut algun escó si no s’hagués aplicat cap barrera electoral. L’amplitud de cada sector és proporcional al nombre de vots de llista obtinguts per aquell partit. Els altres partits, que no arriben a un escó fins i tot en absència de cap barrera electoral, es troben reunits en un petit sector de color gris situat just abans de les 12 del rellotge. L’amplitud d’aquest sector correspon a 134.238 vots de llista (0,28% del total). La figura 1b mostra el resultat del procediment vigent, que inclou la barrera del 5%. En aquest cas, l’amplitud de cada sector és proporcional al nombre d’escons obtinguts. Com es pot apreciar en comparació amb la figura 1a, han desaparegut la major part dels partits més minoritaris. L’única excepció és el petit sector de color blau situat just abans de les 12 del rellotge; aquest correspon a la Südenschleswigscher Wählerverband (SSW), que tot i no arribar al 5% sí que participa en el repartiment dels escons en qualitat de “minoria nacional”.
Per cert, cabria preguntar-se si aquest tracte especial que eximeix les “minories nacionals” d’haver d’arribar al 5% per a participar en el repartiment dels escons no és un greuge comparatiu per als votants d’altres partits que sí que en són exclosos pel fet de no arribar al 5%.
En qualsevol cas, el fet que la figura 1b mostri diferències apreciables respecte a la figura 1a parla en contra de la representativitat del parlament que ha resultat elegit amb el sistema vigent.
En canvi, la figura 1c, que és la que s’obté amb els mateixos vots si no s’aplica cap barrera electoral, s’assembla força a la figura 1a. O sigui, que el parlament seria llavors un retrat més fidel de tota la població. Com ja hem dit més amunt, encara hi ha 134.238 vots que no es tradueixen en cap escó. Tanmateix, això és pràcticament inevitable, ja que la regla de repartiment implica per si sola la necessitat d’un cert nombre mínim de vots per tal d’arribar a rebre un escó.
D’altra banda, sovint s’afirma que la presència de molts partits amb pocs escons perjudica el bon funcionament d’un parlament. Així s’expressa en particular la sentència dalt esmentada del tribunal constitucional federal.
No està clar, doncs, com evolucionarà la qüestió. Però sí que està clar que evolucionarà d’una forma o una altra, ja que dita sentència obliga explícitament el legislador a una revisió. Així doncs, és molt probable que en les properes eleccions parlamentàries alemanyes encara vegem alguna novetat en el sistema electoral. ❀
Referències
1. La llei electoral alemanya vigent: Bundeswahlgesetz.
2. La sentència de 2024: Bundesverfassungsgericht, 2024 juliol 30. Pressemitteilung Nr.64/2024: Das Bundeswahlgesetz 2023 ist überwiegend verfassungsgemäß – allein die 5 %-Sperrklausel ist derzeit verfassungswidrig, gilt aber mit bestimmten Maßgaben fort. Traducció a l’anglès: Press Release No.64/2024: The 2023 Federal Elections Act is largely compatible with the Basic Law – only the 5% electoral threshold is currently unconstitutional, but it will continue to apply under certain conditions.
3. La llei fonamental de la República Federal Alemanya: Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland. Traducció a l’anglès: Basic Law for the Federal Republic of Germany.
4. Els resultats de les eleccions de 2025: Bundestagswahl 2025, Ergebnisse.